К.А. Юлдашева
НИЦ МКВК

Правовой режим трансграничных вод регулируется, как правило, международными договорами, действие которых распространяется на государства, их подписавшие (или на государства, присоединившиеся к ним). Основными документами такого рода являются - «Правила пользования водами международных рек», получившие название Хельсинкских правил, Конвенция ООН о несудоходном использовании международных водотоков (1997 г.) и Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1993 г.).
Хельсинкские правила регулируют режим использования и охраны вод «международного водосборного бассейна» и содержат руководящие правовые принципы, определяющие взаимные права и обязанности государств, в пределах территорий которых находятся части такого бассейна. Основополагающей нормой правового режима трансграничных вод является принцип «разумного и справедливого использования», согласно которому каждое государство бассейна имеет право в пределах своей территории на разумную и справедливую долю в получении выгод от пользования водами этого бассейна.
Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр, известная также как Конвенция по трансграничным водным ресурсам (Хельсинкская водная конвенция ЕЭК ООН 1992 г.) - это первый документ, направленный на создание правовой базы сотрудничества по защите и рациональному использованию трансграничных вод в пределах целого региона. Данный документ является действующим соглашением, которое инициировало два Протокола – по проблемам воды и здоровья и по гражданской ответственности, и стало основой для большинства соглашений по трансграничным водам.
Конвенция ООН о несудоходном использовании международных водотоков 1997 г. устанавливает как «материальные», так и «процедурные» нормы, которым государства-участники обязаны следовать в своих взаимоотношениях по поводу водопользования на трансграничных водотоках. Она поощряет государства, разделяющие один и тот же водоток, заключать соглашения, которые применяют или приспосабливают конвенционные положения к специфическим характеристикам данного водотока, хотя участие в Конвенции не затрагивает юридической силы действующих соглашений.
Международно-политическое значение этих документов трудно переоценить, однако они носят достаточно общий (рекомендательный) характер, затрагивая преимущественно экологические проблемы ТВPР. В меньшей степени они касаются самих проблем управления водными ресурсами рек. В них практически отсутствует механизм разрешения международных споров, довольно слабо проработана законодательная и нормативная база. Поясню, что это означает на практике.
Из имеющихся международно-правовых документов следует, что владельцем речного стока, сформировавшегося на территории данного государства, является именно это государство. Следовательно, оно правомочно распоряжаться этими водами и, как подразумевается, должно делать это рационально, то есть без ущерба для экологии и для хозяйственной деятельности на водных пространствах и территориях, находящихся ниже по течению. [1]
Однако специально не оговаривается (и, по сути, этот вопрос остается за скобками), должно ли это государство отвечать за соблюдение хотя бы минимальных санитарных норм и соответственно расходов по очистке воды, которые вынуждено нести то государство, на территорию которого попадают загрязненные воды.
В ряде двусторонних и многосторонних договоренностей зафиксирован принцип «кто загрязняет, тот и платит». Но не проработан механизм взаимоотношений в случае возникновения коллизий и порядок взимания платы за загрязнение вод двумя или несколькими государствами, расположенными ниже по течению.
Всем заинтересованным сторонам ясно, что проблему сохранения и использования водных ресурсов должны сообща решать специалисты по водному хозяйству, гидротехники, гидрологи, экологи, экономисты, специалисты по управлению природопользованием в трансграничном контексте, дипломаты, пограничные службы и др. Однако вряд ли их работа будет эффективной, пока не существует детально проработанной договорной системы управления ТВРР, учитывающей все аспекты проблемы.
Международное право устанавливает, что внутренние водные пути международного характера: реки, искусственные водные соединения между ними и др., протекающие по территориям нескольких государств и используемые для международного судоходства, являются международными реками. Если река, пересекающая или разделяющая территорию двух или нескольких государств, не имеет непосредственного соединения с морем, несудоходна или судоходна лишь для каботажного плавания (без выхода в открытое море) между пунктами прибрежных государств, фактически в ее использовании заинтересованы исключительно прибрежные государства. Такие реки обычно называют трансграничными. [2] В последние десятилетия XX в. существенно возросло значение хозяйственного использования рек для промышленных, сельскохозяйственных, санитарных, бытовых и иных нужд. Возникла потребность в том, чтобы заинтересованные прибрежные государства сами регулировали широкий круг связанных с этим вопросов. Соответственно, во многом утратило свое значение видовое подразделение протекающих по территории нескольких государств рек на международные и трансграничные. С международно-правовой точки зрения все такие реки следует рассматривать как международные. В то же время сохраняется целесообразность выделения в их числе рек, именуемых трансграничными - в случаях, когда они не используются для международного судоходства.[3] Такое определение указывает на возможность их использования исключительно прибрежными государствами в отличие от имеющих выход в море судоходных рек, в судоходстве по которым заинтересованы и не прибрежные государства, (что учитывается при регулировании их правового режима).
Международная река может служить границей между двумя или несколькими государствами, и тогда ее именуют пограничной. Однако международная река, в том числе используемая для международного судоходства, может на одном участке служить границей между двумя или несколькими государствами, а на других участках - пересекать территории этих государств. Тогда понятие пограничной реки применимо лишь к отдельным ее участкам. Если же река лишь разделяет территории двух или нескольких государств, она является пограничной в собственном смысле слова. Но во всех случаях пограничная река с международно-правовой точки зрения является международной. [4]
Напрашивается вывод: классификация рек как пограничных означает лишь, что в их использовании заинтересованы исключительно пограничные государства и что регулирование их режима по соглашению между этими государствами неизбежно предполагает установление точной линии границы по такой реке и условий соблюдения пограничного режима заинтересованными странами.
Однако указанный географический признак международной реки является и международно-правовым, поскольку предопределяет ее статус: общепризнанно, что все проблемы того или иного использования такой реки подлежат международному регулированию по соглашению (договору) между прибрежными государствами с учетом их законных прав и интересов, а когда речь идет о реках, используемых для международного судоходства, - с учетом также законных интересов неприбрежных государств.
О таком положении свидетельствует мировая практика: правовой режим подавляющего числа международных рек регулируется договорами, заключенными между прибрежными государствами. Иное положение существует, когда такого регулирования на данный момент не требуется, поскольку та или иная международная река в силу своего незначительного хозяйственного значения или по иным причинам не используется в промышленных или сельскохозяйственных целях. Если же интересы прибрежных государств того требуют, каждое из них вправе и обязано договориться с другими заинтересованными государствами об урегулировании совместного использования вод данной реки.
Некоторые прибрежные государства долгое время отказывались признавать правовой статус международных рек, и полное признание он получил сравнительно недавно. США, например, более 50 лет отказывались заключить с Мексикой договор о режиме рек, протекающих по территории этих двух стран (Рио-Гранде, Колорадо, Тихуан). В оправдание своих действий они выдвинули так называемую доктрину Хармона о том, что государство, расположенное в верховьях реки, вправе регулировать ее водный режим по своему усмотрению, не считаясь с интересами государства, которому принадлежат низовья реки. Только в 1944 г. мексиканскому правительству удалось добиться заключения договора, признавшего права и интересы Мексики в использовании протекающих по ее территории рек. В конечном итоге США пришлось отказаться от доктрины Хармона как в отношении Мексики, так и в отношении Канады.
Одно из основных действующих международных соглашений по вопросам использования трансграничных вод - принятые в 1966 г. в Хельсинки Ассоциацией международного права «Правила использования вод международного значения». «Хельсинкские правила» содержат комплекс норм как общего, так и специального характера и, что особенно важно, вводят новое понятие - «международный речной бассейн», под которым подразумевается «географическая область, охватывающая два или несколько государств и определяемая границами распространения системы вод, включая поверхностные и подземные воды, впадающие в общий водоем».
Ключевой характер носит ст. 4 «Хельсинкских правил», в которой говорится, что каждое государство речного бассейна имеет право в пределах своей территории на разумную и справедливую долю полезного использования вод международного речного бассейна. Понятие «разумная и справедливая доля» определяется в ст. 5 как сочетание конкретных факторов, в число которых включены:
- география бассейна, в частности его протяженность на территории каждого государства;
- его гидрология, в частности количество воды, вытекающей с территории каждого государства бассейна;
- его климатические условия;
- прошлое и существующее использование вод бассейна;
- экономические и социальные потребности каждого государства бассейна;
- население, зависящее от вод бассейна, в каждом из этих государств;
- сравнительная стоимость альтернативных источников удовлетворения экономических и социальных нужд каждого из этих государств;
- наличие других ресурсов;
- возможность исключить ненужные потери при использовании вод бассейна;
- возможность выплаты компенсации одному или нескольким государствам бассейна в качестве средства урегулирования коллизий между видами использования;
- степень удовлетворения нужд данного государства бассейна без причинения существенного вреда другим государствам бассейна.

Сложившийся в международной практике во второй половине XX в. подход различных стран к управлению ТВРР обнаруживает ряд общих закономерностей, которые достаточно широко используются многими государствами. [5]
В частности, взаимодействие и сотрудничество в вопросах управления трансграничными водными ресурсами регулируется в документах «Глобальная программа ООН по воде» (UN Global Water Program) и «Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер» (Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes). Эти и некоторые другие документы определяют общие контуры сформировавшегося в мировом сообществе подхода к данной проблеме. Вот его основные элементы:
- оказание поддержки государствам в применении программ управления водными ресурсами посредством Глобального партнерства по воде (международная программа по регулированию трансграничных водных ресурсов, принятая в рамках ООН);
- содействие развитию программ по трансграничным рекам, в частности пробному проекту по бассейну реки Нил и проектам Содружества южноафриканских государств;
- участие в национальных и региональных программах по океанскому и прибрежному пространству (через Стратегическую инициативу по управлению океанским и прибрежным пространством - Strategic Initiative for Ocean and Coastal Management - SIOCAM);
- поддержка Программы развития ООН по вопросам пресных вод и океанских водных ресурсов.
Делая вывод, можно заметить большое историческое развитие ТВРР, которое продолжается и по сей день, но, несмотря на это во многих странах нет четко установленного статуса трансграничным водным ресурсам рек. Поэтому требуется обязательное правовое закрепление данного вопроса, необходим всеобъемлющий документ, в котором были бы предусмотрены и учтены все или хотя бы важнейшие проблемы управления ТВРР. При его подготовке было бы полезно составить базу данных по международным договорам, регулирующим вопросы ТВРР, разработать классификацию этих договоров и проанализировать их эффективность; определить подходы к разработке механизма эффективного управления ТВРР посредством использования различных инструментов экономического и правового характера.

Литература

1. Международное право. Т. 7. М., 1992. С. 81-83.
2. Гуреев С. А., Тарасова И. Н. Международное речное право: Учебное пособие. - М. :Юридическая литература, 2004. С. 131
3. Гончаренко А. Использование ресурсов трансграничных вод: состояние и перспективы // Мировая экономика и международные отношения. 2002 . №5. C. 83-91
4. Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 147
5. Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. 2-е издание. М., 2001. С. 27 - 28