В водохозяйственном комплексе России проведены серьезные структурные и институциональные преобразования. Создана адекватная рыночным условиям система государственного регулирования водохозяйственной деятельности. В федеральном законодательстве сформулированы цели, направления, задачи и принципы проведения государственной политики в области водопользования. Однако, действующие законодательные и иные нормативные правовые акты в этой области не в полной мере отвечают эколого-экономическим, социально-политическим и организационно-правовым реалиям.

Возрастающие проблемы в водохозяйственном комплексе требуют применения новых подходов к его управлению. Улучшение управления и повышение его эффективности может быть достигнуто методами интегрированного устойчивого управления водными ресурсами (ИУВР), об использовании которого неоднократно говорилось на международных конференциях по устойчивому развитию.

Главные принципы интегрированного управления водными ресурсами были определены в Дублине в 1992 г. на Международной конференции по проблемам воды и окружающей среды, гласящие о том, что а) ресурсы пресной воды не бесконечны, вода – основа жизни и устойчивого развития общества; б) развитие и управление водными ресурсами должно равномерно распределяться между теми, кто пользуется водой, теми, кто планирует и принимает решения на всех уровнях; в) вода имеет экономическую стоимость и должна восприниматься как экономическое благо.

Позднее концепция ИУВР, в основу которой были положены «Дублинские принципы», была принята уже в «Повестке дня на 21 век» на конференции ООН по окружающей среде и устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г.

На втором Международном форуме по воде в Гааге (2000 г.) были сформулированы глобальные и региональные документы по видению проблемы и по структурной основе для действий по реализации ИУВР. На Всемирной встрече по устойчивому развитию (ВВУР) в Йоханнесбурге в 2002 г. международное сообщество сделало важный шаг на пути к устойчивому водопользованию, призвав все страны «разработать планы по интегрированному использованию водных ресурсов и повышению эффективности водопользования». На этой же встрече Европейское сообщество объявило о начале существования Глобальной водной инициативы: «Вода для жизни – здоровье, благополучие, экономическое развитие и безопасность». Цель инициативы – достижение целей развития тысячелетия (ЦРТ) в области рационального использования водных ресурсов.

ИУВР – это процесс, который способствует скоординированному развитию и управлению в широком социальном смысле не только водными, но и другими связанными с ним ресурсами с целью оптимизации результатов в процессе экономического и социального развития общества при минимальном ущербе природной среде. Он способствует формированию комплексного подхода к достижению компромиссов между конкурирующими потребностями в водных ресурсах различных секторов общества и заинтересованных групп, позволяет организовать эффективное сотрудничество между ними, выработать согласованные стратегии развития с учетом интересов всех заинтересованных сторон в процессе выработки и принятия управленческих решений. 

Отсюда целью ИУВР, в том числе и «планов ИУВР», является обеспечение оптимального управления водными ресурсами в процессе экономического и социального развития для достижения равенства и экологической устойчивости общества. 

По определению Глобального Водного Партнерства, внедрение принципов ИУВР сводится к: 1) созданию условий для осуществления водной политики, разработки стратегии и законодательства в целях устойчивого развития водных ресурсов; 2) организации институциональной основы для реализации их в жизнь и 3) выработке инструментов управления.

Как видно, ИУВР – это в большей степени политический процесс, направленный на разрешение конфликтов, а сама потребность в нем обусловлена необходимостью достижения справедливости в совместном использовании водных ресурсов. ИУВР предлагает своеобразный последовательный подход к управлению водными ресурсами, давая общую структуру предоставления услуг водного сектора. 

Приоритетные проблемы водного сектора ИУВР предполагает решать в рамках подхода «от потребностей». В общем виде проблемы в водном секторе можно разделить на две условные группы:

проблемы удовлетворения «жизненной необходимости» и «потребностей» (т.е. удовлетворение растущих и часто противоречивых потребностей различных секторов экономики и общества);

проблемы, связанные с воздействием на водные ресурсы (климатических изменений, антропогенного воздействия деятельности человека и др.).

Интеграцию в рамках ИУВР предполагается рассматривать с 2-х сторон: – интеграция водных ресурсов (поверхностные и подземные воды, ресурсы возвратных вод); – интеграция интересов, базирующаяся на стремлении удовлетворить и понять требования других.

Сам процесс ИУВР должен базироваться на следующих ключевых принципах: он должен осуществляться в пределах гидрографических границ; в него должны быть включены учет всех видов вод, принимая во внимание климатические особенности; тесная увязка водопользования и всех участвующих субъектов должна осуществляться как по горизонтали между отраслями, так и по вертикали между уровнями иерархии управления водными отношениями; широкое участие общественности в управлении, планировании и использовании водных ресурсов; процесс должен осуществляться при условии адекватного информационного обеспечения, его открытости и прозрачности; приоритет должен отдаваться насущным человеческим нуждам; должны быть использованы стимулы для борьбы с непродуктивными потерями водопользователей.

В мире накоплен значительный опыт по внедрению элементов ИУВР: Китай и Квебек, Таиланд и Индия, Бразилия, Уганда внедряют элементы ИУВР при помощи международного сообщества; страны Центральной Америки, Польша и др. страны ЕС, действующие в рамках рамочной Водной директивы. Интересен опыт применения стратегии Швейцарии по Центральной Азии в секторе водопользования, направленный на усиление потенциала регионального управления водопользованием.

Швейцарская программа в секторе водопользования направлена на поддержку институционального развития, развития внутреннего (местного) потенциала и людских ресурсов, что тесно связанно с прямыми инвестициями в инфраструктуру, а также на поддержку регионального партнерства и координации среди доноров, участвующих в инвестиционных проектах. Это потребует институциональных и правовых/регулятивных норм, развитие контрактных отношений в области сотрудничества общественного и частного секторов, поддержку муниципалитетов, потребителей воды, улучшения управления водопользованием на микроуровне, обеспечение свободного доступа к информации, относящейся к данному сектору, всех участников. В решении этих вопросов участвуют 2 агентства Швейцарии: Государственный секретариат по экономическим вопросам - концентрирует внимание на городском водоснабжении и санитарии, развитии гидрометеорологии, производстве и распределении электроэнергии, безопасности ГТС и предотвращении затоплений; агентство по развитию и сотрудничеству – фокусируется на вопросах интегрированного управления водными ресурсами, региональной гидрометеорологии, сельском водоснабжении и санитарии (в том числе малых городов), развития местной индустрии, связанной с водопользованием. Причем рассматриваются интегрированные проекты для одного или более сельских населенных пунктов, поселков или малых городов в определенных географических зонах, разработанные в соответствии с принципами сочетания инвестиций в физическую инфраструктуру и развития институционального строительства и систем управления по принципам стоимости водопользования.

ИУВР предлагает механизмы и инструменты обеспечения устойчивого развития и управления водным сектором, при этом уделяя особое внимание экологическому фактору.

Среди них важная роль отводится сотрудничеству с частным сектором на условиях государственно - частного партнерства, на чем делается акцент и в государственной программе «Чистая вода». В целом ИУВР рассматривает следующие подходы привлечения частного сектора в проекты сектора водопользования: сотрудничество с корпоративным частным сектором в совместных проектах и программах на взаимовыгодных условиях с целью создания новых рабочих мест; участие крупных компаний в больших инфраструктурных проектах на основе контрактов на обслуживание или управление, включая поддержку местных компаний как субподрядчиков; и поддержка местной индустрии, связанной с водопользованием.

Однако, привлечение частного сектора в программу водопользования по большей части возможно в больших инфраструктурных проектах, таких, как городское водоснабжение и санитария на контрактной основе сотрудничества. При этом такое сотрудничество должно базироваться на интеграционной, ответственной и содержательной водной политике, взаимовыгодных стремлениях партнеров. 

Другим важным элементом процесса ИУВР является управление спросом и предложением.

Эффективность водопользования включает вопросы использования, переработки стоков и повторного использования воды, оборотного водоснабжения. Эффективное использование воды может быть достигнуто путем изменения поведения водопользователей («управление спросом»), в т.ч. путем проведения информационных кампаний, внедрения экономических стимулов и технологических решений (водосчетчики и настройка).

Эффективное управление предложением означает совершенствование технологии водозабора и водоснабжения. Повышение эффективности водопользования означает «сдвиг парадигмы» от традиционной ориентации на предложение (давать больше воды, строить новую инфраструктуру) к управлению спросом (изменение структуры использования воды, экономия воды).

Эффективность использования воды в подавляющем большинстве будет зависеть от платы за водные ресурсы и водопользование. При этом экономические механизмы водосбережения и использования воды будут превалирующими над остальными. Необходимо добиться, чтобы вода не считалась почти бесплатным ресурсом неограниченного снабжения с нулевой стоимостью в пункте снабжения, когда водопользователи должны были уплачивать только часть расходов на ее отбор, передачу, обработку и отведение. Внешние затраты на воду не должны быть игнорированы (например, поддержания качества воды в водных объектах). 

Важным элементом ИУВР является создание информационного инструмента, способного обеспечить устойчивое управление водными ресурсами. К сожалению, не существует региональной информационной базы, охватывающей вопросы стабильного управления водопользованием. Существующая система сбора, обработки и распространения информации, касающейся водных ресурсов, не всегда удовлетворяет требованиям пользователей (работает синдром «много данных – мало информации»). Информационный обмен подразумевает создание общего информационного пространства, в рамках которого все заинтересованные стороны работают по единым информационным и техническим стандартам. Элементами этого пространства должны быть не только данные о водных и других, связанных с водой ресурсов, но и информационные базы о заинтересованных сторонах и партнерах. Однако, имеющийся опыт показывает, что сложно обеспечить широкий обмен информацией и данными даже в рамках региональных границ. В этом случае предполагается использовать концепцию распределенной базы данных, при которой исходные данные остаются в инициирующей стороне, а другим партнерам отсылаются отчеты по запросам в «дружеском формате».

Новый Водный кодекс, введенный в действие в 2006 году, предусматривает внедрение целого ряда принципов ИУВР.

Интегрированное управление водопользованием, отвечающее государственным интересам, эффективно на основе бассейнового принципа. Речной бассейн является естественной единицей водохозяйственного управления. Поэтому смысл «интеграции» ИУВР заключается в бассейновом подходе (это может быть как водосборный бассейн, так и водоносный горизонт). Однако, важно подчеркнуть, что «интегрированное управление речным бассейном» и «интегрированное управление водными ресурсами» – это две различные концепции.

Внедрение принципов ИУВР в практику представляет собой долгосрочный процесс, ориентированный на принятие решений на всех уровнях управления для обеспечения эффективной интеграции факторов, связанных с использованием водных и других природных ресурсов в процессы устойчивого экономического и социального развития. В то же время ИУВР – это циклический процесс, результативность которого оценивается по индикаторам в ходе мониторинга, который позволяет в случае необходимости проводить корректировку плана действий.

Индикаторы несут информацию в менее детальной и более агрегированной форме, чем просто статистические данные. Индикаторы ИУВР должны демонстрировать степень достижения целей (такие индикаторы называются показателями воздействия), а также ход процесса (показатели процесса), которые демонстрируют полноту достижения целей ИУВР и эффективность самой системы управления ИУВР. В определенной степени это предлагается к реализации в схемах комплексного использования водных объектов.

К сожалению, в Водном кодексе недостаточно освещена роль бассейновых советов, в то время как они являются важным инновационным инструментом координации и создания партнерских отношений между заинтересованными сторонами для построения диалога между ними, усиления их взаимодействия и разрешения возможных конфликтов. Организации типа бассейновых советов сейчас действуют по всему миру, применяя различные институциональные модели. Среди проблем, связанных с формированием бассейновых советов в России, является отсутствие пока развитой культуры и возможностей по воздействию населения или отдельных групп водопользователей на управление водными ресурсами. Советы могут стать первым шагом на пути к созданию таких отношений.

Институт водных и экологических проблем СО РАН, г. Барнаул

Эко-бюллетень ИнЭкА, Архив № 4 (135), июль-август 2009 года

Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script