Юристы Умида Хакназар и Ильхом Азизов, а также экономист Юлий Юсупов в своей статье анализируют ход аграрной реформы, отмечая ещё не решённые вопросы: защищённое право на пользование и владение сельскохозяйственными землями, отказ от государственного заказа и другие. Они считают внесение изменений в Конституцию шансом ввести наконец сельхозземли в коммерческий оборот и закрепить права на владение и пользование ими.

Проблемы, которые должна решить реформа аграрного землепользования

Стратегия развития сельского хозяйства Узбекистана на 2020−2030 годы содержит важные приоритеты развития аграрного сектора на ближайшие годы, включая, среди прочего, снижение роли государства и усиление роли рыночных механизмов в управлении, повышение инвестиционной привлекательности сектора.

В стратегии отмечается, что для рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и повышения экспорта сельскохозпродукции сдерживающими факторами являются недостаточный уровень гарантированности прав землепользования, отсутствие чётких механизмов распределения земельных участков, ограниченные возможности субаренды и другие причины.

Также говорится о необходимости отмены обязательного государственного заказа на хлопок и пшеницу.

Ключевые проблемы аграрного землепользования Узбекистана:

1. Сельскохозяйственные земли фермерских и ширкатных хозяйств используются неэффективно с точки зрения поддержания и повышения уровня плодородия земли. Плодородие почв неуклонно снижается, происходит засоление и деградация земель. Основные причины этого:

• Права владения землей плохо защищены, землю могут в любой момент отобрать. Поэтому у владельцев нет стимулов заботиться о земле и осуществлять долгосрочные инвестиции в повышение ее плодородия. Земля используется интенсивно в целях получения краткосрочной прибыли.

• Плановые задания по выращиванию культур государственного заказа вынуждают фермеров к интенсивной эксплуатации земли, уменьшают возможности для севооборота.

• Нет объективных и действенных механизмов отбора эффективных владельцев земли и перераспределения земли в пользу эффективных владельцев. Земля, принадлежащая фермерам, выведена из рыночного оборота, права на её использование не могут быть перепроданы, она не может быть заложена, возможности сдать её в субаренду ограничены. Распределение и перераспределение земель осуществляется не на основе рыночных принципов, а по желанию чиновников. Механизмы распределения и перераспределения земли непрозрачны и коррупциогенны.

2. Сельскохозяйственные земли фермерских и ширкатных хозяйств используются неэффективно с точки зрения максимизации коммерческой отдачи от использования земли. Обязательное квотирование земель под культуры государственного заказа не позволяет фермерам оптимизировать структуру производства с учётом особенностей почв, климата, доступности воды, квалификации персонала, рыночной конъюнктуры, размера издержек и пр. факторов сравнительных преимуществ. Зачастую, на землях, отведённых под хлопчатник и пшеницу, более продуктивно выращивать другие культуры.

3. Отсутствуют действенные стимулы для эффективного использования воды конечными потребителями, а также лицами и организациями, ответственными за водную инфраструктуру. Как результат, в ирригационных сетях теряется более 1/3 поливной воды. Ещё больше воды теряется на полях, так как только считаные проценты орошаемых земель обеспечены водосберегающими технологиями.

4. Не полностью реализуется потенциал землепользования для решения социальных задач:

Для значительной части сельских жителей доступ к земле ограничен, что чревато социальным напряжением, низкими занятостью и доходами на территориях с аграрным сельским перенаселением.

Непонятны, непрозрачны принципы и механизмы получения земли нынешними владельцами (фермерами), их права на владение землёй в глазах сельского населения нелегитимны.

Источник: Аналитическая записка «Текущее состояние и возможности оптимизации распределения и использования сельскохозяйственных земель в Республике Узбекистан», Ташкент 2020. Документ подготовлен группой экспертов Center for Economic Development (Узбекистан) по заказу проекта ЕС «Technical Assistance to the Ministry of Agriculture.

Президент страны в своих выступлениях не раз указывал на необходимость решения вышеперечисленных проблем, включая отмену обязательного государственного заказа, расширение прав пользования землей в виде аренды и субаренды, сокращение полномочий местных хокимов при распределении земли, внедрение рыночных механизмов в работу аграрного сектора.

Реформа идёт, но проблемы сохраняются

Несмотря на ряд принятых решений, в силу объективных (пандемия) и субъективных (сопротивление государственного аппарата) причин аграрная реформа фактически заморожена. Сохраняется значительное вмешательство государственных органов в процесс сельскохозяйственного производства, система обязательного государственного заказа де-факто всё ещё существует, права землепользования фермеров ограничены и должным образом не защищены. Это имеет огромные отрицательные последствия и ставит под вопрос перспективы реализации аграрной реформы.

Сохранение института обязательного государственного заказа

Более 70% посевных площадей продолжают в обязательном порядке отводиться под хлопчатник и пшеницу, благодаря всё ещё действующему административному методу так называемого «размещения сельскохозяйственных культур», а также сохраняющимся нормированным показателям урожайности в качестве условия при распределении земель (постановление Кабинета министров от 18 августа 2014 г. № 235).

Иными словами, институт обязательного государственного заказа де-факто сохранился и является главной причиной неэффективности сектора и невозможности проведения дальнейших реформ.

Слабая защищённость и ограниченность прав землепользования

Полномочия хокимов в распределении и перераспределении земли хотя и сокращены, но всё ещё действуют существенные исключения, позволяющие им активно участвовать в данных процессах (указы президента №УП-6243 от 8 июня 2021 года и №УП-91 от 24 марта 2022 года). Наблюдается продолжающаяся практика незаконной торговли землёй, а также незаконных изъятий земельных участков у фермеров.

В силу отсутствия действенной системы сдержек и противовесов в политико-правовой системе Узбекистана ни судебная власть, ни представительная власть, ни общественность не способны защитить права землепользователей.

Земли, предоставляемые фермерам, должны использоваться строго по целевому назначению, что ограничивает свободу предпринимательства, возможности выбора сельскохозяйственных культур с учётом особенностей почв и климата, доступности воды, квалификации персонала и пр.

Земельные участки не могут быть приватизированы и являться объектами купли-продажи, залога, дарения, обмена, что не позволяет привлекать в сектор эффективных собственников, инвестиции и кредиты.

Последние изменения и дополнения, внесённые в законодательство (законом от 29 сентября 2020 года), позволяют задействовать институт субаренды (которая была запрещена), однако возможности его применения весьма ограничены. Земельный участок сельскохозяйственного назначения может предоставляться в субаренду фермерским хозяйствам на срок до одного года (в случае с инвестиционными проектами или государственно-частными партнерствами на срок не менее 3 лет и не более 49 лет).

В случае с дехканским хозяйством, земельный участок может передаваться во временное пользование на срок по договоренности сторон. Однако, земельный участок сельскохозяйственного назначения, переданный в субаренду, не может быть объектом купли-продажи, залога, дарения, обмена.

Сельскохозяйственные кластеры как новый инструмент антирыночного администрирования

Законодательство предусматривает три формы землепользования: (1) фермерское хозяйство; (2) дехканское хозяйство; и (3) кооперативное хозяйство (ширкаты).

Однако в последние годы широко применяется четвёртая форма — сельскохозяйственные кластеры, хотя в законодательстве нет определения кластеров как формы землепользования.

Между тем именно кластерам государство передало полномочия по принуждению фермеров к выращиванию культур государственного заказа, причём принуждение может распространяться не только на хлопок и пшеницу, но и другие культуры (плодоовощная продукция). Более того, считаем, что кластеры порой даже в большей степени ограничивают свободу действий прикреплённых к ним фермеров, навязывая агротехнологии, нежели это было раньше.

Узбекистан является экспортёром текстильной продукции, при этом импортирует текстильную продукцию с большей добавленной стоимостью и более лучшего качества. Хлопковые кластеры закупают хлопчатник в основном для производства пряжи, предназначенной на экспорт. 97% текстильных изделий и более 60% производимой в Узбекистане пряжи экспортируется, из них 60% готовой продукции идёт в Россию и другие страны СНГ, а 100% белёной и окрашенной пряжи идёт в Китай и Турцию. 90% производимой пряжи приходится на трикотаж и только 10% на тканые. Из-за технологической сложности производства тканых нитей, Узбекистан пока не стал важным игроком в этой нише. Что касается изготовления готовой текстильной продукции, Узбекистан производит в основном высококачественные изделия из хлопка, которые не по карману местным жителям, и они в основном экспортируются в Россию и Восточную Европу.

Местный спрос сохраняется в основном на недорогие изделия с высоким содержанием искусственных тканей и красителей, которые производятся по более конкурентным ценам в странах с развитой химической промышленностью, таких как КНР и Турция. Местные же производители продают на внутреннем рынке в основном излишки и брак. (Данные отчёта «Техническо-экономическое обоснование для текстильного кластера в Узбекистане», подготовленное Price Waterhouse Coopers Central Asia and Caucusus B.V. (PwC) для Ajlan & Bros., 2019 год.)

Что касается пшеницы, в силу климатических условий, выращиваемая местная пшеница не хлебопекарная. Отечественная мука из местной пшеницы практически вся идёт только на изготовление формового хлеба невысокого качества. В результате наблюдаются большие объёмы хлебных отходов и использование дешевого формового хлеба из местной муки в качестве корма для скота (что также вредно для скота).

Конкурентные преимущества кластеров построены главным образом на нерыночных факторах: принуждении фермеров выращивать определённые культуры, продавать выращенный урожай по фиксированным ценам, низкими ценами на электричество, газ, воду, а также низким уровнем оплаты труда работников текстильных фабрик.

Когда государство откажется от принудительного госзаказа (во всех его формах), начнут расти зарплаты, сократятся или прекратятся субсидии на электричество, воду и газ, то кластеры потеряют свои конкурентные преимущества и с высокой степенью вероятности многие из них окажется неконкурентоспособными.

Таким образом, созданные в последние годы «сельскохозяйственные кластеры» — это заведомо неэффективная форма государственно-монополистического хозяйствования, способная выживать только в искусственно созданных условиях, принципы работы которых препятствуют реализации аграрной реформы.

Новые угрозы и риски в вопросах экологии и продовольственной безопасности

«Кластеризация» сельского хозяйства усилила ряд угроз и рисков, связанных с экологией и продовольственной безопасностью.

Земля прикрепленных к кластерам фермеров не является собственностью кластеров и не рассматривается ими как ценный актив. Поэтому у них нет стимулов для долгосрочных вложений, поддерживающих или увеличивающих уровень плодородия, качества земли. Зато у них есть интерес в максимальной эксплуатации этой земли.

Кроме того, сохраняющиеся монокультуры хлопка и пшеницы ограничивает возможности расширения ассортимента продукции, что ставит под угрозу продовольственную безопасность страны.

Акцент на росте объёмов производства подстегивает сельскохозяйственные кластеры увеличивать урожайность без учета состояния почвы, применения севооборота, злоупотребляя химическими удобрениями и средствами по борьбе с вредителями. Неконтролируемое применение химикатов и пестицидов истощает почву, уничтожает естественную среду обитания микроорганизмов. Кроме того, загрязняется вода, используемая для орошения и промывки почв.

Применение биологических удобрений не дает соответствующего краткосрочного эффекта и становится все менее востребованным. За время деятельности кластеров, количество биолабораторий в республике сократилось с более чем 1000 до 600, что говорит о снижении спроса на них.

Происходит обеднение и загрязнение почвы, загрязнение воды не только на тех земельных участках, где непосредственно выращивается хлопчатник и пшеница, но и на всех остальных орошаемых землях. Почва лишается необходимых микроэлементов: подвижного фосфора (на 93% ниже нормы), обменного калия (на 68,3% ниже нормы), гумуса (на 70,3% ниже нормы).

В результате длительного применения уже давно запрещённых во многих странах хлорорганических пестицидов, концентрация самых вредных из них, таких как ДДТ, ДДД, ДДЕ, ГХЦГ, значительно превышает норму. Для выведения их из почвы (многие сохраняются более 100 лет), необходим научный подход, прежде всего отказ от монокультуры, применение севооборота культурами, способствующими обогащению почвы микроэлементами (данные отчёта Агрохимического научного центра при Агентстве карантина и защите растений Узбекистана за 2021 год).

На сегодня, из 72 активных веществ, зарегистрированных в Узбекистане, 43 (более 60%) запрещены для использования в Европейском союзе. Это означает, что продукты садоводства, обработанные этими пестицидами, не могут экспортироваться в ЕС и многие другие страны, где применяется Кодекс Алиментариус (свод пищевых международных стандартов, принятых Международной комиссией ФАО/ВОЗ по внедрению кодекса стандартов и правил по пищевым продуктам).

Наносится вред здоровью населения, так как потребление продуктов, в которых предельно допустимые количества пестицидов и удобрений превышают норму, имеет долгосрочные негативные последствия для здоровья, в частности, сильно влияет на рост неинфекционных заболеваний, включая онкологические.

Минеральные удобрения не применяются на основе агрохимической карты. В результате:

количество применяемых минеральных удобрений превышает установленные научно обоснованные нормы;

имеет место превышение предельно допустимых остаточных количеств (ПДК) нитратов в сельскохозяйственной продукции;

наносится вред здоровью населения от потребления загрязненной продукции, так как пестициды могут иметь хроническое токсическое действие в случае превышения ПДК. 

Длительное потребление пищевых продуктов, загрязнённых пестицидами, вызывает хронические отравления, часто сопровождающиеся заболеваниями органов пищеварения (печени, желудка), сердечно-сосудистой системы, ухудшение репродуктивной функции и возможны онкологические заболевания;

возникает барьер в экспорте, так как продукция с превышенными ПДК не принимается во многих странах.

В республике отсутствуют необходимые токсикологические лаборатории (по анализу пестицидов), что приводит к негативным последствиям:

превышенному содержанию ПДК пестицидов, солей тяжёлых металлов в плодоовощной продукции;

загрязнению почвы;

невозможности верификации экспортируемой продукции на предмет превышения ПДК на соответствие нормам импортирующей страны и отказу импортирующей страны от закупок, что, кроме всего прочего, наносит ущерб репутации страны, длительной утрате возможности по восстановлению экспорта в страну, из которой получен запрет.

Очевидно, что восстановление качества почвы, создание новых сортов растений, восстановление биоразнообразия, традиционных фермерских сортов фруктов и овощей, рациональное использование природных ресурсов, таких как земля, вода, грамотное применение агротехники и биоудобрений, требуют со стороны землепользователей знаний, инвестиций, изменения самой культуры пользования и бережного отношения к земле. Это возможно только при условии, что фермеры получат хозяйственную самостоятельность и у них будут прочные гарантии прав пользования землей.

Существующие механизмы землепользования не обеспечивают подобных возможностей и гарантий. Предлагаемые в настоящее время изменения в Земельный кодекс и другие законодательные акты по либерализации прав землепользования, хотя и содержат полезные дополнения, но всё ещё не достаточны и не содержат стратегически важных изменений, необходимых для эффективного реформирования в сфере земельных отношений.

Направления и меры по реализации аграрной реформы

В связи с вышесказанным, необходимо принять следующий комплекс мер:

1. Категорический отказ от обязательного государственного заказа, включая практики «размещения сельскохозяйственных культур», нормирования показателей урожайности и принудительной контрактации фермеров с кластерами, как противоречащих принципам рыночной экономики, являющихся источником коррупции и нерационального использования земли и воды.

2. Формирование свободных рынков хлопка и пшеницы.

3. Формирование свободных и конкурентных рынков ресурсов и услуг для агропроизводителей, а также совершенствование системы финансирования сельского хозяйства, включая принятие мер по развитию небанковского финансирования.

4. Укрепление прав владения землями сельскохозяйственного назначения, в том числе:

Ограничение прав местных органов власти в распределении и перераспределении земли.

Расширение «вещных прав» дехканских и фермерских хозяйств, включая права перепродажи прав собственности или аренды; использование земли или права на ее владение в качестве залога для получения кредита; найма рабочей силы на постоянной основе (для дехканских хозяйств); а также внедрение четких правил продления срока аренды, включая автоматическое продление, если правила аренды не нарушались.

Расширение права аренды и субаренды без ограничений по срокам (сроки определяются в договоре).

Введение института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Первым шагов в этом направлении могло бы стать введение права собственности на земли сельскохозяйственного назначения для дехканских хозяйств.

Проведение приватизации сельскохозяйственных земель с передачей в частную собственность или долгосрочную защищенную аренду.

Формирование и внедрение прозрачных и эффективных правил передачи земли новым владельцам, а также правил вторичного перераспределения земельных участков. 

Приватизация или передача в долгосрочную аренду земли, а также перепродажа прав должны осуществляться на принципах платности прозрачности и социальной справедливости. Земля должна переходить к тем, кто готов больше за нее заплатить. В тоже время необходимо учитывать уровень аграрного перенаселения и создаваемую им социальную напряженность. 

Поэтому предлагается вводить ограничения на размер передаваемых новым владельцев участков, предусматривать поэтапную оплату стоимости участка новым владельцем. 

Дехканские хозяйства целесообразно приватизировать их владельцам на льготных условиях. Остальные сельскохозяйственные земли должны приватизироваться или передаваться в долгосрочную аренду через электронные аукционы, организуемые преимущественно среди местных жителей.

Ускорение классификации земель и земельных участков в системе государственного земельного кадастра. Произвести подклассификацию земель категории дехканских хозяйств.

5. Реформирование системы государственного регулирования аграрного и водного секторов, создание новой системы поддержки сельскохозяйственных производителей, включая:

введение рыночных принципов платного водопользования, учитывающего стоимость доставки воды до потребителей, а также механизмов перепродажи прав на пользование водой;

реформирование системы управления ирригацией и мелиорацией с широким использованием механизмов государственно-частного партнерства;

кардинальную перестройку системы поддержки агропроизводителей: кредитование, страхование, финансирование ирригационной инфраструктуры, научных исследований и информационно-консалтинговой поддержки сектора и пр.

6. Принятие ряда мер по регулированию пестицидов, включая:

Полностью обновить правила по регистрации пестицидов и удобрений, разрешённых к использованию на территории Узбекистана. Отменить пестициды, запрещенные в странах ЕС, США и других потенциальных рынках экспорта как вредные для здоровья населения.

Гармонизировать действующие нормативы (СанПины, ГОСТы и т. д.) в области применения пестицидов, их параметров и т. д. с параметрами Кодекс Алиментариус.

Принять новое законодательство по правилам применения пестицидов и методов IPM (интегрированная система управления борьбы с вредителями) GAP (надлежащие сельскохозяйственные практики).

Ввести правила контроля и надзора за применением новых правил.

Проводить масштабное обучение фермеров и регуляторов в области применения интегрированной системы управления борьбы с вредителями, оказывать содействие для развития консультативных услуг (advisory services, extention services) для фермеров со стороны фермерских ассоциаций.

О поправках в Конституцию

Вопросы землепользования оказались затронуты и предлагаемыми поправками в Конституцию страны.

Согласно 55 статье действующей Конституции Узбекистана, земля является общенациональным богатством, подлежит рациональному использованию и охраняется государством. Это доктрина предполагает то, что государство «охраняет» общенациональное имущество и «управляет» им. Это также означает, что государство служит народу, а земля и другие национальные природные богатства находятся у государства в доверительном управлении, кроме случаев, когда государство приобретает землю в результате сделки (ст. 182 Гражданского кодекса).

Согласно определению статьи 164 ГК, «право собственности представляет собой право лица владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению и в своих интересах, а также требовать устранения всяких нарушений его права собственности, от кого бы они ни исходили. Право собственности бессрочно».

Поправка (новая версия статьи 55 в проекте закона) в Конституцию, вынесенная на обсуждение, следующая:

«Земля, её недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир и другие природные ресурсы являются общенациональным богатством, подлежат рациональному использованию и находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на условиях и в порядке, предусмотренных законом.

Земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда принадлежат государству и выделяются субъектам предпринимательства на основе договора аренды.

Природные ресурсы подлежат рациональному использованию и охраняются государством".

Предлагаемая редакция делает государство единственным собственником сельскохозяйственной земли и полностью исключает возможность частной собственности на сельскохозяйственные земли и предлагает даже ещё больше ограничить возможности для установления надёжных прав на землю, чем действующее положение данной статьи.

Очень важно, чтобы сельскохозяйственная земля также активно участвовала в коммерческом обороте. Это достигается, прежде всего, установлением защищённых прав собственности на землю, что включает и частную собственность, и права на долгосрочную аренду, и субаренду. При неустойчивых и незащищённых правах собственности на землю, невозможно эффективно и рационально использовать земельные и водные ресурсы.

В большинстве стран мира права собственности на землю, включая сельскохозяйственную, не ограничены лишь государством, как единственным собственником. Более того, во многих странах, государство не участвует в земельном рынке с целью коммерческой сельскохозяйственной деятельности, сохраняя только регулятивные функции по защите общественных интересов в сфере земельных отношений.

Кроме того, полноценное участие земли в коммерческом обороте позволяет развиваться и другим рынкам, являясь важным финансовым активом для капитализации (например, для обеспечения финансирования, а также для развития рынка корпоративных ценных бумаг для компаний данного сектора экономики.

Авторы статьи предлагают отказаться от второго абзаца проекта статьи 55: «Земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда принадлежат государству и выделяются субъектам предпринимательства на основе договоров аренды».

Авторы готовы к открытому обсуждению данных вопросов, а также готовы предоставить более подробные и конкретные предложения по ключевым положениям, которые необходимо включить в законодательство.

Источник - https://www.gazeta.uz/ru/2022/07/07/agro-reforms/